Als het om nieuwbouw gaat is de overheid één van de grootste opdrachtgevers van Nederland. Zij moet daarbij zorgvuldig te werk gaan: de overheid moet elke marktpartij die daarvoor in aanmerking komt een eerlijke kans bieden de opdracht binnen te halen. Traditioneel gebeurt dit door een (door Europees recht gereguleerde) openbare aanbesteding. De overheid(sdienst) werkt daarin haar vraagspecificatie gedetailleerd uit (of laat deze door adviseurs uitwerken), zodat marktpartijen een concrete ‘vaste’ prijs voor de gevraagde prestatie kunnen aanbieden en de overheid vervolgens de aanbiedingen met elkaar kan vergelijken om te bepalen welke aanbieding de beste is. Gedurende het gehele proces van realisatie blijft er sprake van een strikte scheiding tussen overheid als opdrachtgever en marktpartij als opdrachtnemer.
Dit traditionele systeem heeft als voordeel dat het volledig transparant is: ‘may the best man win’. Helaas zijn er ook een aantal nadelen aan verbonden, waarvan het belangrijkste is dat het criterium van ‘de laagste prijs’ vrijwel altijd doorslaggevend is. Terecht wordt vaak opgemerkt dat niet zozeer de laagste prijs, maar de beste prijs-kwaliteitverhouding de doorslag zou moeten geven.
Een tweede belangrijk nadeel is dat de overheid gedwongen is haar vraagspecificatie op voorhand gedetailleerd uit te werken in een uitgebreid programma van eisen en daarop gebaseerd bestek. Daardoor ontstaan een cultuur van ‘u vraagt, wij draaien’. Partijen die een oplossing (kunnen) bieden die efficiënter of technisch superieur is maar afwijkt van de vraagspecificatie, ervaren dat die oplossing om die reden niet in aanmerking komt. Een kort voorbeeld kan dit verduidelijken. De overheid wenst een overgang over een rivier. Zij besteedt daarom een project aan, genaamd ‘brug’ en werkt de specificaties (lengte, breedte, te gebruiken materialen, enzovoorts) gedetailleerd uit. Zes aannemers rekenen uit wat deze brug kost.Het lumineuze idee wat de zevende aannemer had om een aquaduct te bouwen wordt niet meegenomen. Helaas na gereedkomen van de brug bleek deze zo vaak open te moeten dat deze nu met stip op 1 bij de filemeldingen staat. Het aquaduct had die problemen niet gehad, en de meerkosten zouden zich binnen 1 jaar hebben terugverdiend.
Efficiencywinst en meerwaarde
De overheid als aanbesteder is daarom de laatste jaren op zoek naar alternatieven die (technische, milieutechnische of andere) meerwaarde en efficiencywinst kunnen meebrengen en innovatie stimuleren. Een van die alternatieven is het zogeheten PPS, wat staat voor Publiek-Private Samenwerking. Overheid en bedrijfsleven werken daarbij samen bij de uitvoering van investeringsprojecten. Het kan dan gaan om infrastructurele projecten, maar ook om de ontwikkeling van een industriegebied, de bouw van een ziekenhuis of ministerie, of de aanleg en exploitatie van een bedrijvencomplex.
Een belangrijk kenmerk van een PPS is dat de overheid niet de vraag specificeert (‘een brug’), maar het gewenste eindresultaat (‘iets waarmee burgers van dit land gemakkelijk aan de andere kant van het water kunnen komen en wat de scheepvaart zo min mogelijk hindert’). In tegenstelling tot de openbare aanbesteding, waarbij de aanbestedende overheid de uitvoering gedetailleerd vastlegt in een bestek en/of programma van eisen, bemoeit de overheid zich bij PPS-constructies niet met de inhoud en stuurt volledig op het gewenste einddoel (de 'output'). Op deze wijze hebben de marktpartijen alle vrijheid om naar eigen inzicht de uitvoering (de 'input') vorm te geven.
Een ander belangrijk kenmerk van veel PPS’en is dat het niet alleen gaat om de realisatie, maar ook om de exploitatie over langere termijn. Een ‘goedkoop’ gebouwd object is achteraf immers vaak kostbaar in onderhoud: goedkoop blijkt duurkoop. Alleen door alle kosten in één contract mee te nemen worden de kosten van een gebouwd object gedurende de gebruiksperiode realistisch bepaald. Dit inzicht leidt tot een stijgende vraag naar totaaloplossingen. Ging het in het verleden om de enkele realisatie van een bouwwerk, nu gaat het om de hele levenscyclus van een project, die bestaat uit ontwerp, financiering, bouw en onderhoud voor dertig jaar.
Nieuwe kansen
Bij PPS-projecten houden overheid en bedrijfsleven ieder hun eigen identiteit en
verantwoordelijkheid, maar verlaten de traditionele verhouding ‘opdrachtgever’ en ‘opdrachtnemer’: zij werken samen op basis van een heldere taak- en risicoverdeling. Het resultaat van die samenwerking is meestal meer dan de som der delen. De overheid kan voor hetzelfde geld een kwalitatief beter eindproduct realiseren of dezelfde kwaliteit krijgen voor minder geld; voor het bedrijfsleven ontstaan nieuwe kansen omdat het zelf kan bijdragen aan de totstandkoming van een vanuit een commercieel oogpunt aantrekkelijk project. Immers, in een PPS wil de overheid juist de ontwikkelaar/exploitant de ruimte laten om, met gebruikmaking van zijn kennis en ervaring, te komen met een zo efficiënt en innovatief mogelijk plan.
Er zijn, technisch gesproken, meerdere vormen van PPS. Bepalend is de mate van risico die de overheid loopt. Aan de ene kant van het spectrum heeft de overheid niet meer dan een faciliterende taak. Zij maakt bijvoorbeeld slechts gebruik van haar bestuursrechtelijke instrumentarium in het kader van de planvoorbereiding ontwikkeling van een bedrijfsterrein. De feitelijke ontwikkeling van het project - de aanleg van het bedrijfsterrein en de verkoop of exploitatie ervan - geschiedt voor rekening en risico van de private partijen. De overheid faciliteert slechts; zij loopt geen (economische) risico’s.
Aan het andere eind van het spectrum staat de PPS waarin de overheid een financieel belang heeft bij de (wijze van) exploitatie. Daarbij zijn weer twee vormen te onderscheiden. Bij een publiek-private joint venture (of publiek-private ontwikkelingsmaatschappij) participeren zowel marktpartijen als overheid risicodragend. Dat wil zeggen dat de overheid tijdens de exploitatie, afhankelijk van het resultaat van de bedrijfsvoering, gerechtigd is tot een deel van de winsten, respectievelijk meedraagt in de geleden verliezen. De andere vorm is het concessiemodel waarbij de overheid een (meestal langjarig) exploitatierecht op de markt zet tegen een zekere vergoeding. Dat kan een vaste vergoeding zijn of een vergoeding die geheel of gedeeltelijk afhankelijk is van het exploitatieresultaat.
Meerdere disciplines gevraagd
Het voordeel van PPS voor de overheid is dus duidelijk: een project kan aan kwaliteit winnen als de overheid in een vroeg stadium met private partijen overlegt over de beste manier om een bepaald doel te bereiken. Ook kunnen extra financiële middelen beschikbaar komen voor projecten die een maatschappelijk belang dienen.
Maar ook de private sector kan belang hebben bij een andere wijze van samenwerken met de overheid. Wensen en behoeften van de markt kunnen beter worden ingebracht in overheidsprojecten door samenwerking in een vroeg stadium.
Zoals gezegd is een kernmerk van veel PPS’en dat het niet alleen gaat om de (eenmalige) realisatie, maar ook om de exploitatie over langere termijn. Dat laatste brengt mee dat een PPS bijna altijd bestaat uit een samenwerking tussen de overheid en een consortium van marktpartijen. Immers, er worden meerdere disciplines gevraagd: partij A legt zich toe op het ontwerpen van het gebouw, partij B op het bouwen ervan en partij C op het exploiteren en beheren van gebouwen. Ook de eventuele financiële inbreng is vaak bij een ‘dedicated’ partij - een bank of verzekeraar - ondergebracht. Dat alles maakt veel PPS’en buitengewoon complex in de uitvoering.
Toch is dit niet noodzakelijkerwijs een kenmerk van een PPS. Een marktpartij die alle benodigde vormen van expertise in huis heeft kan heel wel als ‘single party’ een PPS vormen met bijvoorbeeld een gemeente. Recent is dit in Nederland voor het eerst gebeurd: facilitair dienstverlener Facilicom bouwt als mono supplier (de enige in ons land) in een PPS constructie het nieuwe belastingkantoor in Doetinchem.
|